Kijk uit voor negatieve framing in asieldebat

Nadat migratie en asiel een steeds grotere rol begonnen te spelen in het politieke debat, lijken deze thema’s nu ook een steeds stevigere invloed te hebben op het voortbestaan van kabinetten. Zo viel kabinet Rutte IV omdat de VVD tijdens onderhandelingen een nieuwe eis op tafel legde om de gezinshereniging voor oorlogsvluchtelingen te beperken. Wat volgde, waren verkiezingen waarin migratie en asiel wederom de boventoon voerden. Dit resulteerde in de winst van de PVV – de partij die voor veel kiezers het beste gehoor gaf aan dit thema. Ook kabinet Schoof I is afgelopen lente gevallen over migratie. In de woorden van PVV-leider Wilders ‘omdat andere partijen geen handtekening wilden zetten onder nog strengere asielplannen’. Plannen die bedoeld waren als een aanvulling op het al ‘strengste asielbeleid ooit’, waar tot nu toe vrij weinig van terecht is gekomen.

Nu er nieuwe verkiezingen aan komen, proberen sommige partijen de aandacht te verleggen naar andere urgente thema’s, zoals de wooncrisis. In veel partijprogramma’s wordt dit onderwerp inmiddels in het eerste hoofdstuk behandeld en gepresenteerd als de grootste maatschappelijke uitdaging. Toch blijven partijen als de PVV, BBB en JA21 nadruk leggen op migratie en het beperken daarvan, omdat migratie in het publieke debat vaak wordt verbonden aan druk op de woningmarkt, zorg en voorzieningen. Mogelijk wordt dit thema ook gebruikt omdat het inspeelt op onderbuikgevoelens van de burger en omdat het wordt neergezet als dé aanjager van alle problemen in het land. Wat in ieder geval geobserveerd kan worden – en wellicht een inkoppertje is – is dat al deze ‘trucjes’, keuzes in campagnenadruk en strategische bewoordingen rondom het thema allemaal voorbeelden zijn van frames. En laten frames nu een ongelofelijk grote rol spelen in de politiek, bij verkiezingen en zeker in het asieldebat. Leuzen als ‘Vol is vol’, ‘Eigen volk eerst’ en ‘We zijn er klaar mee’ waren veelal te horen bij de extreemrechtse rellen van een paar weken geleden in Den Haag. Deze leuzen kunnen worden weggezet als simpele onderbuikgevoelens, maar zijn ook zeker politieke frames die worden aangewend om het asielvraagstuk op een bepaalde manier te sturen. Het thema asiel wordt dan ook vaak platgeslagen, waardoor we alleen nog maar sterke voor- of tegenstanders zien. In de media is hierbij evenmin nuance te vinden. Óf er zijn protesten en rellen omdat er in een dorp een azc komt, óf mensen willen opstaan voor de medemens. Er lijkt soms geen middenweg te zijn, terwijl die er wel degelijk is.

Voor mijn masterscriptie voor de master Public Administration aan Universiteit Leiden keek ik naar de rol van frames in het asielbeleid en percepties over asielprestaties.

Besturen = Informatieverwerking

Frames spelen dus een grote rol in bestuur en politiek. Binnen de discipline van de bestuurskunde denken we vaak aan het ‘besturen’ van een land of stad, naar het alloceren van middelen, naar besluitvorming en de beleidstheorieën die daarbij worden aangewend. Bestuurskunde gaat echter ook in grote mate over informatievoorziening: wat er met informatie wordt gedaan, hoe deze wordt gepresenteerd en geïnterpreteerd. Bestuurder zijn is in essentie mensenwerk, maar ook als burger doen we eigenlijk maar wat. Er is niet dé uniforme burger die informatie ontvangt van de overheid over een besluit, en deze vervolgens neutraal tot zich neemt. Ook dat is mensenwerk en heeft een sterk psychologisch aspect. In mijn scriptie komt hierover de term public performance information naar voren, wat simpelweg alle informatie inhoudt die gaat over uitkomsten, resultaten of responsiviteit van publieke diensten. Je kan het zien als informatie over overheidsprestaties, en deze heeft een sterk democratische functie. Ze geeft immers de kiezer de kans om degenen met macht verantwoordelijk te houden over de prestaties. Ook kan deze informatie leiden tot betere besluitvorming en indirect bijdragen aan een effectiever gebruik van ons belastinggeld. Een inherente eigenschap van public performance information is dat het open staat voor politieke interpretatie. Informatie over overheidsprestaties kent namelijk een multidimensionaal karakter en dat betekent dat stakeholders en eenieder die deze informatie tot zich neemt, bepaalde aspecten zal benadrukken over de informatie, en andere aspecten achterwege zal laten. Dit is helemaal niet gek. Wij als mens kennen maar een beperkte rationaliteit. Het vermogen om besluiten te nemen als mens is beperkt door cognitieve limitaties, zoals incomplete informatie en beperkte tijd en ruimte. We kunnen onmogelijk elke mogelijke optie volledig en compleet overwegen in de huidige complexe omgeving van besluitvorming en informatievoorziening. Daardoor filteren we automatisch de aspecten van informatie die ons aanspreken en laten we de rest achterwege. Tel daar emoties, vooringenomenheid, belangen, waardes of het paradigma waarin een individu zich bevindt nog bij op en het plaatje is compleet.

Frames

Goed, we verwerken informatie dus niet neutraal. Wat daar dan nog bovenop komt is het actieve gebruik van frames door politici en beleidsmakers. Overheden kunnen immers ook zelf een actieve rol spelen in hoe zij de ontvangers van hun informatie – burgers en andere belanghebbenden – beïnvloeden door actieve keuzes te maken in hoe zij de informatie presenteren. Sommige aspecten worden wel belicht, andere juist niet. Op deze manier wordt een bepaalde probleemdefinitie, causaliteit, morele evaluatie of oplossing als dusdanig gepresenteerd zodat het aansluit bij de belangen van zowel de zender als de ontvanger. Frames vormen zo onze sociale werkelijkheid: ze zijn onderdeel van cultuur en beïnvloeden hoe informatie houdingen van het publiek aanstuurt. In de politieke arena wordt er ook veel werk van gemaakt om specifieke frames te ontwikkelen over een incident of issue en deze vervolgens naar voren te duwen in het publieke en politieke debat. En kleine veranderingen in frames en presentatie kunnen al een groot effect hebben op de mening van het publiek.[1] Een illustratief voorbeeld van framing binnen het Nederlandse asieldebat is het gebruik van de termen ‘gelukszoeker’ versus ‘vluchteling’. Waar ‘gelukszoeker’ de suggestie wekt dat iemand uit eigenbelang naar Nederland komt, roept het woord ‘vluchteling’ juist empathie op en benadrukt het humanitaire aspect van bescherming. Beide termen verwijzen naar vergelijkbare groepen mensen, maar sturen het debat in totaal verschillende richtingen. Zulke woordkeuzes blijken dus krachtig te beïnvloeden hoe het publiek migratie ervaart en beoordeelt.

Mijn onderzoek bekeek hoe een specifieke vorm van framing de houding van mensen rondom asielprestaties van uitvoeringsorganisaties kon beïnvloeden. Deze vorm heet equivalence framing en houdt in dat specifieke prestatie informatie in een ofwel positieve of negatieve vorm wordt gepresenteerd. Een voorbeeld hiervan is het presenteren van een 90 procent tevredenheidspercentage tegenover een 10 procent ontevredenheidspercentage. De informatie is hetzelfde, maar wordt tegenovergesteld gepresenteerd, en dit kan de perceptie van burgers al aanzienlijk veranderen.[2] Uit eerder onderzoek bleek al dat men veel sterker reageert op negatieve informatie over prestaties dan op positieve informatie. Dit komt door een zogeheten negativity bias, wat inhoudt dat men negatieve informatie veel sterker ervaart dan positieve informatie. Dit komt waarschijnlijk door evolutionaire redenen waarbij negatieve gebeurtenissen zoals ziekte of conflict in het brein worden gezien als levensbedreigend, terwijl positieve gebeurtenissen niet urgent zijn. Ons overlevingsmechanisme zorgt er dus voor dat we bedreigingen in zekere zin sterker ervaren dan kansen. In de politiek leidt deze bias tot een sterkere reactie op slechte prestaties dan de reactie op goede prestaties, maar ook in de media zorgt dit mechanisme ervoor dat we slecht nieuws veel sneller aanklikken dan goed ‘saai’ nieuws.

Mijn survey-experiment onder Nederlandse burgers onderzocht hoe deze vorm van framing doorwerkt in hun tevredenheid over asielbeleid. Daarbij keek ik naar drie terreinen: het aantal goedgekeurde en afgewezen aanvragen, de snelheid waarmee de IND aamvragen afhandelt en de effectiviteit van grenscontroles. Respondenten kregen dezelfde cijfers te zien, maar steeds in een positieve of negatieve formulering. Hiervoor werden echte data van uitvoeringsinstanties gebruikt. De resultaten sloten aan op verwachtingen. Wanneer cijfers positief werden gepresenteerd – bijvoorbeeld “57% van de asielaanvragen werd binnen de wettelijke termijn afgehandeld” – waren burgers significant meer tevreden dan wanneer dezelfde cijfers in negatieve vorm werden gebracht (43% van de asielaanvragen werd niet binnen de wettelijke termijn afgehandeld). Deze significantie betekent dat de manier waarop cijfers worden gepresenteerd daadwerkelijk merkbare invloed heeft op hoe burgers dit stukje asielbeleid beoordelen. In het geval van de IND-procedures lag de gemiddelde tevredenheid 0,37 punt hoger op een schaal van 1 tot 7 als de cijfers positief werden geformuleerd (2,57 tegenover 2,20). Dat lijkt misschien een klein verschil, maar het is groot genoeg om niet door toeval verklaard te kunnen worden. Anders gezegd: hetzelfde feit roept bij mensen een ander oordeel op, puur door de gekozen bewoording en cijfers. Een positief frame wekt dus meer tevredenheid op dan een negatief frame, zelfs als de feitelijke situatie identiek is.

Afsluiting

Het Nederlandse publieke, politieke en mediadebat over immigratie wordt tegenwoordig al gekarakteriseerd door negativiteit, maar zeker ook door het dynamische gebruik van frames.[3] De bevindingen van mijn onderzoek suggereren dan ook dat politici en beleidsmakers – al dan niet bewust – de tevredenheid van burgers over asielbeleid kunnen beïnvloeden door zorgvuldig te kiezen hoe ze prestatiegegevens presenteren. Bovendien benadrukt dit onderzoek, met de toegenomen politisering en polarisatie van asieldebatten in Nederland waar emoties en reeds bestaande overtuigingen de boventoon kunnen voeren, het belang van kritische reflectie op hoe prestatiegegevens worden geformuleerd en de publieke opinie beïnvloeden. Daarom moet voorzichtig en zorgvuldig worden omgegaan met framing, zeker met de negatieve framing of ‘crisisverhalen’. De eerdergenoemde negativity bias speelt immers een cruciale rol in de verwerking van informatie in de publieke perceptie van beleidsprestaties. Heldere, feitelijke en contextuele communicatie is dan ook essentieel, en het liefst toegelicht binnen bredere beleidsdoelen en -uitdagingen zodat het publiek problemen beter kan begrijpen. Laten we hopen dat dit niet alleen richting de verkiezingen, maar ook daarna werkelijkheid wordt.

 

Bente van de Riet is medewerker van S&V

 

[1] Leeper, T. J., & Slothuus, R. (2018). Can citizens be framed? How persuasive information more than emphasis framing changes political opinions. https://s3.us-east-2.amazonaws.com/tjlsharing/assets/CanCitizensBeFramed.pdf

[2] Olsen, A. L. (2015). Citizen (Dis)satisfaction: An Experimental Equivalence Framing Study. Public Administration Review, 75(3), 469–478. https://doi.org/10.1111/puar.12337

[3] Bos, L., Lecheler, S., Mewafi, M., & Vliegenthart, R. (2016). It’s the frame that matters: Immigrant integration and media framing effects in the Netherlands. International Journal Of Intercultural Relations, 55, 97–108. https://doi.org/10.1016/j.ijintrel.2016.10.002